2022年10月8日，布鲁金斯学会发布报告《人工智能地缘政治和数字主权的崛起》。报告介绍了欧盟、美国和中国在数据监管和人工智能治理方面的各自立场，同时探讨了这些不同方法对技术脱钩的影响，以及对人工智能具体政策的影响。

01 欧盟：一个完整的人工智能治理制度

在许多方面，欧盟一直是数据监管和人工智能治理的领跑者。欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）于2018年生效，开创了数据监管的先例，并对其他国家的相关法案产生影响，例如《加州消费者隐私法》（CCPA）和中国的《个人信息保护法》（PIPL）。将于2024年之年生效的《欧盟人工智能法》（AIA）也构成了一个全新的、开创性的基于风险的人工智能监管，它与《数字市场法》（DMA）和《数字服务法》（DSA）一起，为欧盟各成员国政府寻求治理人工智能和信息技术在社会中的使用创造了一个整体性的方法。

这些新规则的目的不仅是为了确保欧盟公民的权利在数字空间得到维护，也是为了确保欧洲公司获得更好地与美国大型科技公司竞争的机会。达到这一目的的一个方法是进一步提升数字产品和服务之间的兼容性要求。这种兼容性要求已经迫使苹果公司从2024年开始改变其充电器的标准，同时也对信息服务之间的互操作性提出了更高要求，如苹果的iMessage、Meta的WhatsApp、Facebook Messenger、Google Chat和Microsoft Teams。虽然增加互操作性可能增加相关安全问题的脆弱性和复杂性，但这种变化同样会使美国公司难以确保其市场份额并继续其网络科技领域的主导地位。

关于半导体，欧盟委员会主席在2022年2月宣布了《欧洲芯片法案》，打算使欧盟成为半导体制造业的领导者。到2030年，欧洲在全球半导体生产中的份额预计将增加一倍以上，从9%增加到20%。欧洲芯片法案是对美国《芯片与科学法案》以及中国通过发展半导体实现数字主权的期望的回应。半导体是计算机技术的基石，是发展人工智能不可或缺的因素。欧洲芯片法案等战略政策表明，对人工智能价值链中基于计算机部分的控制和高科技发展的政治化在未来几年只会变得更加重要。

02 美国：自由的人工智能治理方式

到目前为止，美国联邦政府选择了一种不干涉的方式来治理人工智能，以创造一个没有繁琐监管的环境。政府多次表示，繁琐的规则和州政府的规定往往被认为是“创新的障碍”，必须减少这些障碍，例如在自动驾驶汽车等领域。

在数据监管方面，美国也采取了与欧盟和中国不同的做法。美国还没有制定任何关于数据保护的国家政策。在欧盟，2018年GDPR在整个欧盟引入了一套统一的规则。相比之下，美国50个州中只有5个州——加州、科罗拉多州、康涅狄格州、犹他州和弗吉尼亚州——通过了全面的数据立法。因此，于2020年生效的CCPA，在某种程度上成为美国事实上的数据监管的开端。GDPR在许多方面成为CCPA的典范，它要求公司给予消费者更多的隐私权，包括访问和删除任何个人数据的权利，以及选择不出售数据和不受在线歧视的权利。

虽然美国对人工智能的监管采取了自由放任的方式，这种方式在州一级往往是零散的，但新的产业政策倡议明确了要加强人工智能供应链某些方面的管控。其中一个例子是《芯片与科学法案》，民主党人和共和党人一起为在美国本土生产半导体创造了新的激励措施。基于数字主权的理念，《芯片与科学法案》标志着美国工业政策的转变，以解决在面对中国快速增长的竞争中保持美国技术领先地位的新问题。

然而，多年来，许多中国研究人员为美国人工智能相关研究的重要突破做出了贡献。总部设在北京的微软亚洲研究院（MSRA）等美国公司在培养中国的人工智能人才方面也发挥了关键作用。在中美之间不信任不断增加的背景下，这些形式的合作正在受到影响，引发人们对技术合作领域的现有关系进行重新思考。

从长远来看，正在进行的技术脱钩可能有助于数字生态系统的分化。美国商务部工业与安全局（BIS）的实体名单加速了这一趋势的发展。在软件方面，这一趋势尤其明显。例如，在华为被列入实体名单后，谷歌停止向华为提供其安卓操作系统的访问权限。这一事件损害了硬件和应用及服务之间的互操作性，直接导致华为的智能手机在国际市场上的销量急剧下降。

03 中国：萌芽期的人工智能治理制度

基于中央政府的指导之下，中国的人工智能立法正在迅速发展。2017年，中国实施国家人工智能战略，这是中国从宽松的治理制度转向建立更严格的数据和算法监督的执行机制的关键一步。

2021年，中国实施了PIPL，这是一部受GDPR启发而制定的国家数据法规。PIPL要求在中国经营的公司必须将其数据分类并在中国本地进行存储，这是建立数字主权的关键因素。根据该法案，处理被归类为“敏感个人信息”数据的公司必须寻求个人同意，说明他们处理这些数据的原因，并解释与数据有关的决策可能产生的任何影响。与GDPR一样，PIPL赋予了中国消费者更多的权利，而企业则受到更严格的国家监督和数据管控，增强了民众对数字经济的信任。

在人工智能监管方面，2022年3月，《互联网信息服务算法推荐管理规定》生效，对推荐引擎进行监管，这是该领域的全球首部法规。该规定赋予用户新的权利，包括可以选择不使用推荐算法和删除用户数据的权利。它还为推荐引擎的使用地点和方式创造了更高的透明度。

在创新方面，中国政府已经加强了与领先技术公司的合作。包括百度、阿里巴巴、华为和SenseTime在内的几家私营公司已成为中国“国家人工智能团队”的成员，负责加强中国的人工智能生态系统。

虽然美国和欧盟最近才推出针对半导体的新举措和产业政策，但中国长期以来一直在培育其芯片产业。例如，2014年，国家集成电路产业投资基金成立，旨在到2030年使中国成为芯片供应链各环节的世界领导者。虽然中国在半导体发展方面仍然落后于美国，但中国政府将持续关注人工智能价值链领域，因为它对中国到2030年实现人工智能领导地位的计划至关重要。

04 寻求科技自立自强

意识形态差异可能会在未来几年内对人工智能治理和信息技术产生更广泛的地缘政治后果。对于美国、欧盟和中国的决策者来说，对数据、软件和硬件等战略资源的控制已经变得至关重要，这也增加了分裂、不信任和地缘政治竞争。

随着技术脱钩的加深，中国将寻求实现自给自足和技术独立的目标，特别是远离来自美国的高科技产品。2022年5月，中国政府规定，中央政府机构和国家补贴的公司必须在两年内替换来自外资制造商的计算机。这包括逐步淘汰Windows操作系统，它将被中国国防科技大学开发的麒麟操作系统所取代。

美国的某些政策，如将越来越多的中国公司列入BIS实体名单，将使中国政府更难以依赖美国的技术组件作为国家经济增长战略的一部分，从而激励中国继续实现其技术自给自足的目标。这些发展意味着以前在太平洋地区的合作形式正在悄悄地减少，例如在学术研究和企业研发方面。要想寻找新的国际解决方案来协调人工智能的使用并进行立法，可能会因此变得更加复杂。

05 未来挑战

2022年5月15日，美国和欧盟贸易委员会举行了第二次峰会，以促进跨大西洋合作和贸易、技术和安全方面的民主方式的发展。美国和欧盟还将在开发有助于可信赖的人工智能、风险管理和隐私增强技术的评估和测量工具方面进行更大的合作。此外，美国和欧盟正在讨论建立一个早期预警系统，以更好地预测和解决半导体供应链中可能出现的中断。这一讨论包括制定一个跨大西洋的方法，以保持欧盟/美国市场的长期供应安全。

当前，世界正在悄悄地偏离基于全球互操作性的自由主义方向，而技术发展越来越多地受到中国和美国之间竞争的影响。这种趋势削弱了人工智能治理领域里国际合作形式的未来发展，并可能促成技术生态系统的巴尔干化。其结果是，将出现一个“中国化”的网络以及一个“美国和欧洲化”的网络，每个都有自己的规则和管理特色。

从长远来看，这可能意味着要就更复杂的人工智能形式应该如何监管和治理达成一致。目前，相对于美国，欧盟和中国似乎同意采取更积极的方法来监管人工智能和数字生态系统，但如果美国通过《算法责任法》，这种情况可能会改变。与欧盟的《人工智能法》一样，《算法责任法》要求各组织在部署前和部署后对其人工智能系统进行影响评估，包括提供关于数据、算法行为和监督形式的更详细说明。

如果美国选择采用《算法责任法》，欧盟和美国的监管方法将更加一致。即使全球范围内的监管制度可能随着时间的推移而走向一致，但在目前的地缘政治气候下，欧盟和美国为一方，中国为另一方的数字分裂的轨迹将继续下去。

毋庸置疑，人工智能将在未来几十年内彻底改变社会。然而，世界各国是否能就如何实施技术以获得最大的社会利益达成一致，仍然是个未知数。随着更强大的人工智能形式继续出现并获得应用，确保人工智能治理在国际层面上的一致性，可能是21世纪最重要的挑战之一。

来源：布鲁金斯学会官网